近期国企改革正在加码推进中。7月14日，国资委宣布进一步深化国有资本投资运营公司试点和董事会职权试点。此前7月4日召开的全国国有企业改革座谈会上国家主席习近平表示：理直气壮做强做优做大国有企业，尽快在国企改革重要领域和关键环节取得新成效。本文分析，2016年国企改革会加速推进，从目前形势看国资国企改革进程不仅会加快，且随着改革继续深化中，国有资产与国有资本收益用于支持经济社会协调发展的导向性会更加明显。
2016年国资国企改革的实施与推进中。笔者认为国有资产与国有资本收益支持经济社会发展的公共导向已明晰，发挥国有资产与国有资本收益公共导向作用提出了建议可以从三方面入手。
随着国资国企改革继续深化的共识达成与具体要求明确，国资国企改革的公共导向政策也更加明晰，国有资产与国有资本的公共属性要充分体现，国有资产与国有资本收益的一部分可以用于支持经济社会协调发展。国有资产国有资本的公共导向从三个方面着手。
国有资产与国有资本收益“取之国企用之国企”的思路得到调整 国有资产与国有资本归全民所有，国有资产与国有资本依法投资运营所产生的收益理应归全民所有，国有资本收益的分配应充分尊重全体人民的所有权，实现全民共享。一段时间以来，国有企业占有使用国有资产以及某些国企依赖垄断经营获得的利润基本上是留存在企业； 2007年国务院印发《关于试行国有资本经营预算的意见》，2008年中央本级开始实施国有资本经营预算，央企利润的一部分以红利方式上缴，随后，地方各级也陆续向国有企业征收红利。从2008年至2013年中央本级与各地国有资本经营预算支出的数据看，占国有资本经营预算总收入的97.8%又用于向国有企业支出，国有资本经营预算的收入支出基本上“取之国企用之国企”，可以说，国企上缴红利的绝大部分又支出到国有企业，极大弱化了国有资产与国有资本的公共属性。但是，随着全面深化改革的推进与经济下行，国有资产与国有资本的公共属性要得以体现的呼声越来越强。这种呼声在国资国企改革继续深化的设计中已经得到体现，国有资产与国有资本收益“取之国企用之国企”的思路要进行调整，国有资产与国有资本收益的一部分可以用于解决社会问题，支持经济社会协调发展。可以说，国资国企改革深化的设计已经充分体现了这一要求。
红利征收比例逐年提高的国有资本经营预算要向一般公共预算倾斜 国有资产与国有资本收益的一部分用于支持经济社会协调发展，首先体现在政府预算中相关预算的平衡与协调。中共中央十八届三中全会决定明确提出，要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。随着国资国企改革的继续深化，国有资本经营预算红利征收比例逐年提高，国有资本收益预算划转一般公共预算的比例和额度也要随之提高。通过国资国企改革继续深化，建立国有资本经营预算的收益分享机制，进一步加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算用于保障和改善民生支出的力度，让国企改革发展成果更多更好地惠及人民群众。增加国有资本经营预算中用于民生的支出规模，体现在国有资本经营预算更多向一般公共预算倾斜，并逐年提高调入比例。国有资本经营预算收入的一部分用来弥补一般公共预算、解决和人民根本利益密切相关的社会问题、服务于公共财政职能，更有利于经济社会协调发展。
随着社保基金支付压力的逐年加大，多地社保基金预算都出现了“支出缺口”，仅靠财政或加大企业征收力度弥补难以从根本上解决社保支付的压力。社保体制改革的深化，要求社保基金预算承担扩大社保保障范围和提高保障质量的责任，社保基金预算“支出缺口”由此会进一步加大而考验社保体系的承载能力。作为弥补社保基金预算“支出缺口”的稳定且可预见资金来源，国有资产与国有资本收益可以充分发挥作用。当下国资国企改革继续深化，支持国有资产与国有资本收益用于弥补社保，采取用收益做大保障基金规模的方式。2015年国务院印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确提出，将部分国有股权划转全国社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。2014年财政性拨入全国社保基金资金和股份552.64亿元，其中国有股减转持资金和股份82.83亿元（减持资金21.58亿元，境内转持股票25.36亿元，境外转持股票35.89亿元）；2015年中央本级国有资本经营预算支出1405.48亿元，其中国有股减持补充社保基金支出11.36亿元。国有股权划转全国社保基金的比例还会继续加大。从中长期来看，应按照建立全国范围内综合统筹的社保体系的思路，要求各地国有资本经营预算中的国有股权加大向社保基金划转或直接弥补社保基金预算“支出缺口”的力度。
国有资产与国有资本归全民所有，但是，各级政府分级行使产权的国资管理体制，不仅导致各级政府间国有资产与国有资本收益的差额巨大，而且还导致东中西部各地方政府间国有资产与国有资本收益的差额巨大，因此，国有资产与国有资本收益一部分用于公共性与社会性支出，在实际操作中仍面临着一些具体问题。
中央本级国有资本经营预算要不要与地方国有资本经营预算连通 中央本级国有资本经营预算起步早且覆盖的央企范围大，除此以外，央企大多数盈利能力较强，因此，央企国有资本经营预算收入规模相对较大且逐年增长；地方各级国有资本经营预算收入规模较小，有的几乎是零收入，但是，往往国有资本经营预算收入规模越小的地方区域，社会问题越严重。就社会问题解决、经济社会协调发展全国“一盘棋”的要求看，应尝试中央本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算连通，实行预算编制的协同。虽然当下中央本级国有资本经营预算支出已经有向地方的转移支付，例如2015年中央国有资本经营预算1693.98亿元的支出安排中，对地方国有资本经营预算转移支付支出288.5亿元，但是，这仍然不是制度性的。如果能在政策上明确中央本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算的连通，形成制度，那么可以全国“一盘棋”地更好发挥国有资产与国有资本收益的公共导向作用。在当下国资国企改革的继续深化中，通过中央地方国有资本经营预算连通及中央本级国有资本经营预算支出的转移支付，对国有经济比重高、国有企业历史遗留问题严重、社保基金预算“支出缺口”大的东北地区及西部地区进行定向支持，可以为国企混合所有制改革的顺利推进创造条件。 在中央地方国有资本经营预算连通中，除了中央本级与地方各级国有资本经营的年度预算编制协调一致，中央本级还可以通过编制中长期国有资本经营预算来引导地方国有资本经营预算的编制。中央地方国有资本经营年度预算编制的重点与难点是支付，除了转移支付，在预算支出上，可以按比例出资，共同设立各类产业基金而相互影响与协调；还可以在统一的政府预算平台上实现中央地方国有资本经营预算支出的协调协同，发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的作用，通过社会性支出安排弥补一般公共预算和社保基金预算“支出缺口”。
划转到全国社保基金的国有股权价值要不要纳入中央本级的国有资本经营预算
随着证券市场股权分置改革所实现的国有法人股流通与国有股权向全国社保基金划转力度加大，全国社保基金规模逐年扩大。到目前为止，全国社保基金仍是逐年积累，还没有产生支出，也没有纳入政府预算。随着国有股权划转充实社保基金力度的不断加大，划转到全国社保基金的国有股权价值波动会成为常态。为了支持全国社保基金继续扩大规模，也为了全国社保基金在中国经济社会协调发展中充分发挥作用，应考虑把全国社保基金纳入政府预算，可以先从划转到全国社保基金的国有股权纳入中央本级国有资本经营预算着手。划转到社保基金的国有股权应在中央本级国有资本经营预算中进行列示，对包括国有股份额变化、国有股市值变化以及国有股收益变化等在内的信息进行统一汇总，有利于统筹管理。当然，把划入全国社保基金的国有股权纳入国有资本经营预算，是纳入中央本级国有资本经营年度预算，还是纳入中央本级国有资本经营中长期预算，可以充分讨论与论证。
全国社保基金的资金用于弥补社保基金预算“支出缺口”如何操作
全国社保基金作为国家社保储备基金，担负着人口老龄化高峰时期社保支出补充、调剂的重要任务。全国社保基金理事会成立的初衷是通过管理运营全国社保基金而进一步完善社保体系，发挥其公共导向作用。截至2014年末，全国社保基金会管理的资产总额15290亿元，全国社保基金累计投资收益额5580亿元，年均投资收益率8.36%，超过同期年均通货膨胀率（2.42%）5.94个百分点。当下，全国社保基金筹资渠道逐渐拓宽、基金规模逐年增大且投资业绩趋于稳定，已经具备了弥补社保基金预算“支出缺口”的能力。随着经济下行压力的增大与老龄化进程的加快，各地社保基金预算“支出缺口”逐年增大，全国社保基金作为社保战略储备基金，应适时相应启动全国社保基金的划转工作而弥补社保基金预算“支出缺口”。当下社保基金预算“支出缺口”大都集中在地方政府预算中如东北三省，全国社保基金用于弥补地方级次的社保基金预算“支出缺口”，既涉及预算，还涉及转移支付。在预算上，应该纳入中央本级的政府预算，可以考虑纳入中央本级的国有资本经营预算，这有利于体现全国社保基金来源于国有资产与国有资本收益的公共导向；在转移支付上，应该限定向省级次转移支付，得到全国社保基金弥补社保基金预算“支出缺口”的地方，必须要能够实行社保省级统筹。全国社保基金用于弥补社保基金预算“支出缺口”，除了纳入预算与实行向省级转移支付，还要实现信息公开定期披露。 文/ 财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜
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